Um stjórnarskrárbreytingar

Nú líður að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslu um frumvarp Stjórnlagaráðs og tengdar spurningar. Atkvæðagreiðslan mun varpa ljósi á vilja þjóðarinnar í einhverjum erfiðustu deilumálum samtímans - um stjórnarskrárvernd auðlinda landsins og þjóðkirkjunnar, um jafnt vægi atkvæða, persónukjör og beint lýðræði.

Frumvarp Stjórnlagaráðs tekur á öllum þessum atriðum með sínum hætti og er því einfalt að haka við já í fyrstu spurningu atkvæðaseðilsins. Hafa ber í huga að það þýðir ekki að frumvarpið eigi að verða orðrétt að stjórnarskrá, heldur að það sé lagt til grundvallar. Alþingi getur alltaf gert þær breytingar á frumvarpinu sem það telur nauðsynlegar, t.d. að bæta úr lagatæknilegum annmörkum eða til samræmingar m.t.t. alþjóðlegra skuldbindinga á sviði mannréttinda.

Frá lýðveldisstofnun hefur frumvarp um stjórnlagaþing þrisvar sinnum verið lagt fram. Fyrst af Páli Zóphóníassyni, þingmanni Framsóknarflokksins, árið 1948 og svo aftur af Jóhönnu Sigurðardóttur, núverandi forsætisráðherra, árið 1995. Árið 2008 lagði Siv Friðleifsdóttir, ásamt öðrum þingmönnum Framsóknarflokksins, fram frumvarp um stjórnlagaþing og árið 2009 var einnig lagt fram frumvarp þingmanna fjögurra stjórnmálaflokka um stofnun stjórnlagaþings. Það frumvarp var helsta fyrirmynd laga nr. 90/2010 sem lögðu grunninn að starfi Stjórnlagaráðs.

Dæmi um stjórnlagaþing í öðrum löndum

• Bandaríkin árið 1787 -  með 55 fulltrúa, staðsett í Filadelfíu.
• Noregur árið 1814 -  þjóðfundur sem fór fram á Eiðsvöllum.
• Danmörk árið 1849 - fyrstu dönsku grundvallarlögin set af Stjórnlagaþingi frá árinu áður.
• Þýskaland árið 1949 - sérstakt Stjórnlagaþing.
• Nýfundnaland árið 1946.
• Suður–Afríka árið 1996 - í kjölfar afnáms aðskilnaðarstefnu. Á Stjórnlagaþingi sat hluti þingmanna með óháða sérfræðinga sér til aðstoðar.
• Ástralía árið 1998 – 152 þingmenn, helmingur þjóðkjörinn og hinn helmingurinn skipaður af ríkisstjórn. Þingið samþykkti með 72 atkvæði að Ástralía skyldi verða lýðveldi með þjóðhöfðinga (forseta) skipaðan af þjóðþinginu (með tilnefningu frá almenningi). Árið 1999 var tillagan borin undir þjóðaratkvæði en hafnað með 54% atkvæða.
• Austurríki árið 2003 - ráðgefandi stjórnlagaþing. Þingið starfaði í tvö ár, en tillögur þess um breytingar á austurrísku stjórnarskránni hafa ekki náð fram að ganga.
• Í Sviss er rík hefð fyrir því að stjórnlagaþing endurskoði stjórnarskrár kantónanna. Níu af 22 kantónum hafa sett á fót stjórnlagaþing frá árinu 1980 til þess að endurskoða stjórnarskrá sína og sú síðasta er Genf þar sem kosið var til slíks þings haustið 2008. Fjöldi þingmanna hefur verið á bilinu 60-200 og starfstíminn um 3,5-9 ár. Í flestum tilvikum er niðurstaðan borin beint undir þjóðaratkvæði en þó er gert ráð fyrir því varðandi stjórnlagaþing Genfar að niðurstaðan fari til löggjafarþingsins til afgreiðslu.

Algengt virðist að stjórnlagaþing séu sett á fót í sambandsríkjum þar sem lögð er áhersla á að öll ríki eða fylki eigi fulltrúa og markmið nýrra stjórnlaga er m.a. að skilgreina valdmörk á milli fylkjanna og sambandsvaldsins.

Um skipulag og starfshætti stjórnlagaþinga og niðurstöður þeirra hafa gilt mjög fjölbreyttar reglur eftir því hvaða ríki á í hlut. Þannig eru ólíkar reglur um hvernig er háttað vali fulltrúa á stjórnlagaþing. Aðalreglan er að fulltrúar séu þjóðkjörnir, t.d. sem þingmenn á þjóðþingum, en ekki sé kjörið beint á stjórnlagaþingið sjálft. Auk þess veljast þangað fulltrúar ríkja eða fylkja þegar um sambandsríki er að ræða. Þá er ekki einhlítt hver eru bindandi áhrif samþykkta stjórnlagaþinga og jafnframt er misjafnt hvort niðurstaða stjórnlagaþinga um nýja stjórnarskrá er borin undir þjóðina í þjóðaratkvæðagreiðslu. Eitt eiga flest stjórnlagaþing þó sameiginlegt. Þau eru ekki varanlegar stofnanir en hlutverk þeirra takmarkast við að setja stjórnlög eða stjórnarskrá í eitt skipti og er oft markaður til þess ákveðinn tími. Þaðan í frá er venjulega gert ráð fyrir því í stjórnarskránni að unnt sé að breyta ákvæðum hennar eftir sérstökum reglum um samþykkt þjóðþings og eftir atvikum einnig með þjóðaratkvæðagreiðslu.

En af hverju stjórnarskrárbreytingar?

Fyrir það fyrsta hafa Íslendingar aldrei sett sér stjórnarskrá, þ.e. skrifað sína eigin skrá frá grunni. Lýðveldisstjórnarskráin er bráðabirgðaverk sem var aðeins löguð til þegar ríkið varð lýðveldi með þjóðkjörnum forseta. Nokkur ákvæði um forseta komu þá ný inn, en að öðru leyti var forseti skrifaður inn í stað konungs í fullveldisstjórnarskránni frá 1920. Eina ákvæðið sem rætt var að ráði umfram það sem leiddi beint af lýðveldisstofnuninni var 26. gr. stjórnarskrárinnar, sem fjallar um málskotsrétt forseta.

Í öðru lagi hafa nánast öll vestræn ríki hafa sett sér eigin stjórnarskrá með einum eða öðrum hætti sem hefur eftir atvikum verið borin undir þjóðaratkvæði. Sérstök stjórnlagaþing hafa verið kosin eða skipuð í sögunni til að þjóna því hlutverki. Sú hugsun býr enda að baki stjórnarskrám að allt vald komi frá þjóðinni og hún sé því ein bær til að setja sér slíkan samfélagssáttmála, ekki þingmenn eða stjórnmálaflokkar. Þjóðin er stjórnarskrárgjafinn sem samþykkir að afsala valdi í hendur stofnana. Jafnframt eru stofnunum ríkisins sett valdmörk til að tryggja að vald verði ekki misnotað.

Í þriðja lagi hefur staðið til frá lýðveldisstofnun að endurskoða stjórnarskrána í heild sinni, en ekki tekist. Má jafnvel fullyrða að Alþingismenn séu ekki í stakk búnir, pólitískt, til að ráðast í það verkefni enda fela breytingar á stjórnskipunarlögum oft í sér breytingar á þeirra eigin starfi og starfsumhverfi. Þá eru gríðarlega stór pólitísk mál innrömmuð í stjórnarskránni.

Þann 20. október gefst okkur tækifæri til að hafa bein og milliliðalaus áhrif á framtíðina. Kosningaþáttaka okkar er því gríðarlega mikilvæg.