Á stjórnskipulegum villigötum

Núverandi forseti, forsetaframbjóðendur og hinir ýmsu fræðimenn hafa að undanförnu tekist á um valdheimildir forseta samkvæmt núverandi stjórnarskrá. Ágætir menn heimfæra þessa deilu upp á rökleysuna um flata jörð, eins og þetta mál sé jafn svart og hvítt og staðreyndir um jarðkringluna. Í því gleymist að lögfræði er jú ekki raunvísindi, þótt sumir setji sínar (lögfræðilegu) skoðanir fram sem staðreyndir. Texti er mannana verk, háður túlkun hverju sinni, og það á einkum við um stjórnarskrárákvæði sem allajafna eru knöpp og kjarnyrt og undirorpin þróun á stjórnskipulegum vettvangi. Í fræðilegri deilu um valdheimildir forseta og hversu víðtækar þær eru, má hins vegar greina kjarnann frá hisminu, óvissa ríkir um vald og hlutverk embættisins.

Sú óvissa veldur því að það er háð persónu forsetans og geðþótta hverju sinni –hvernig hann kýs að túlka ákvæðin sem varða forsetaembættið. Í fyrsta lagi hvort hann hafi tiltekið vald og í annan stað hversu langt það nær, enda hefur núverandi forseti iðulega túlkað stjórnskipunina að vild (og vísa ég því til rökstuðnings fyrir hans fyrir beitingu málskotsréttar vegna IceSave í annað skipti), allajafna í átt að auknu valdi í hans hendur, þrátt fyrir að tilgangur stjórnarskrár sé í eðli sínu að vera valdtakmarkandi á handhafa ríkisvalds. Sú staðreynd ein og sér vekur upp óhug því allar ákvarðanir forseta sem hafa í för með sér valdbeitingu eru annað hvort alvarlegt inngrip í störf löggjafans eða framkvæmdarvaldsins, eða bæði, og í fræðilegu samhengi valda ákveðnu uppnámi við þingræðið. Og gildir þá einu hvort hann sé að forminu til skilgreindur sem handhafi að báðum valdsviðum, eins annkannarlegt og það kann að hljóma í ljósi hugmynda um þrígreiningu ríkisvalds.

Forseti Íslands er orðinn pólitískur leikandi. Hann beitir völdum sínum samkvæmt  26. gr. stjórnarskrárinnar, áhrifum sínum sem þjóðhöfðingi landsins og hefur boðað áframhald í þeim efnum ef marka má yfirlýsingar undanfarin misseri.  Sameiningartákn er hann því harla, nú ekki ef heitasta kartaflan í forsetakosningum er afstaða forseta til ESB.

En hver eru formleg völd forseta ef marka má lýðveldisstjórnarskrána frá 1944? Margt er æði óljóst. Gott og vel, óumdeilt er orðið, að forseti hefur rétt til að synja samþykktum lögum frá Alþingi og skjóta til þjóðarinnar, en þá er spurning hvort það gildi um t.d. fjárlög. Við getum eflaust tekið fræðilega deilu um hvort fjárlög falli undir hugtakið lög í þröngri stjórnlagafræðilegri merkingu en svarið er: forsetinn sjálfur ákveður hvort málsskotsrétturinn taki til fjárlaga eður ei. Hver á svo sem að stoppa hann í því? Heimild forseta til að synja lagafrumvarpi staðfestingar er ekki bundin við tiltekin lagafrumvörp eða málaflokka samkvæmt texta 26. greinar. Er það eðlilegt að hann hafi sjálfdæmi um slíka hluti? Að sama skapi má hugsa hvert sé hlutverk forsetans í utanríkismálum. Jú, hans er nú getið í 21. gr. – forseti gerir samninga við önnur ríki, en allajafna hefur það verið túlkað með hliðsjón af 13. gr. – utanríkisráðherra gerir slíka samninga í reynd.  En þýðir það að forsetinn hefur frjálsar hendur til að tala að vild í nafni íslenska ríkisins á erlendri grundu þótt það fari á skjön við utanríkisstefnu landsins. Ætli það sé skynsamlegt að reka margar utanríkisstefnur?

Að mínu mati gera þeir sem tala fyrir auknu valdi forsetans og forsetaræði þau grundvallarmistök að halda að forseti muni alltaf taka góðar og skynsamlegar ákvarðanir, vera svokallaður bonus pater, hinn gegni og góði, skynsami maður. Ja, eða öllu heldur „öryggisventillinn“ holdi klæddur, sá er tempri vald. En hvað gerum við þegar forsetinn fer að taka slæmar og óskynsamlegar ákvarðanir, er hann þá öryggisventill? Í þeirri stöðu er ómögulegt að sækja æðsta handhafa framkvæmdarvaldins til ábyrgðar enda er hann ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum öllum og eina leiðin til að koma honum frá er að kröfu  ¾ hluta þingmanna og með samþykki í þjóðaratkvæðagreiðslu í beinu framhaldi. Vel valin belti og axlabönd þar sem varla er möguleiki að losna við buxurnar.  

Alþingi á sér ríka sögulega arfleið og stóran stað í sjálfsvitund þjóðarinnar. Þingræðið á sér djúpar rætur bæði hér á landi og ekki síður á Norðurlöndum, þótt ýmislegt megi laga innan þess kerfis hér á landi. Hvert fjórða ár kjósum við 63 þingmenn til að sinna ákveðnu starfi sem fulltrúar landsmanna - skilvirknis og hagræðis vegna, enda ómögulegt fyrir hvern mann að setja sig inn í öll mál stór og smá, tæknileg og þar fram eftir götunum – til þess er fulltrúalýðræðið. Við meirihlutinn kjósum þessa þingmenn, og er það okkar kaleikur hverju sinni, enda er kosningarþátttaka allajafna mjög góð í þingkosningum. Til þess að þingmenn og ráðherrarnir, sem þingið ræður til að framfylgja stefnu sinni, geti sinnt sínu starfi þarf svigrúm til að taka erfiðar og óvinsælar ákvarðanir, sem stundum geta tímabundið eða einstaklingsbundið verið sársaukafullar, en iðulega teknar með almannahagsmuni að leiðarljósi. Til þess hafa þingmenn umboð frá okkur. Framkvæmdarvaldið sætir aukinheldur margskonar eftirliti af hálfu þingsins og ráðherrar bera ábyrgð, lagalega og pólitíska, á ákvörðunum sínum svo sem nýgenginn Landsdómur er til marks um. Þá þurfa hinir 63 þingmenn (a.m.k. 32) að komast að sameiginlegri niðurstöðu um hvað skuli vera lög í landinu aukinheldur sem þeir eru iðulega bundnir við stefnu sinna flokka, sem þúsundir manna hafa áhrif á, þrátt fyrir að formlega séu þeir aðeins bundir við sannfæringu sína. Hver hefur eftirlit með forsetanum? Er það nægilegt að hann sé lýðræðislega kjörinn á fjögurra ára fresti? Forsetinn er einn maður, með litla stjórnsýslu að baki sér, situr ekki fundi þar sem mikilvæg stjórnarmálefni eru rædd eða býr yfir nauðsynlegum upplýsingum um mál sem oft eru þarfar til að átta sig á umfangi þeirra. Ríkisráð er enda ekki virkt apparat, eins og ég skil þá stofnun. Ákvarðanir forseta verða því alltaf því marki brenndar að byggjast á geðþótta, eða persónulegu mati, enda er hann ekki bundinn af því þurfa að eiga samræðu við aðra menn um sínar ákvarðanir. Sérstaklega á það við ef hans ákvarðanir eru ekki teknar í samræðu eða samtali við aðra ráðamenn þjóðarinnar. Samræmist það þróun lýðræðisins að einn maður geti tekið slíkar afdrifaríkar ákvarðanir og sé í sömu andrá ábyrgðarlaus af þeim?

Að hafa valdheimildir embættis forseta umlyktar óskýrleika og málskotsrétt hans ótakmarkaðan líkt og nú er, er alvarlegt mál að mínu mati. Þá má nefna að ótakmarkaður málskotsréttur innan íslenskrar stjórnskipunar sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar er fordæmalaus meðal evrópskra þingræðisríkja. Í Frakklandi, þar sem forsetaþingræðið ríkir í sinni hreinustu mynd, hefur forsetinn mjög takmarkað svigrúm til beitingar málsskotsréttar bæði hvað varðar málaflokka og persónulegt athafnafrelsi. Þannig verður hann að eiga samráð við framkvæmdarvaldið eða forsætisráðherra og það er skýrt afmarkað hvaða málaflokkar geta farið í slíkar þjóðaratkvæðagreiðslur. En innan íslenskrar stjórnskipunar er ekki nóg með að forseti Íslands geti fræðilega synjað fjárlögum, heldur takast menn á um hvort forseti geti íhlutast í stjórnarathafnir sem hingað til hefur verið litið á sem hlutverk formlegs eðlis. Við þær aðstæður geta vissulega komið upp stjórnskipulegar krísur, af aukinni stærðargráðu en áður. Í dag virðist það því vera óljóst hvort hin formlegu hlutverk séu í reynd aðeins formleg, þannig að aðkoma forseta sé upp á punt, eða í þeim felist virkar valdheimildir. Menn geta pakkað persónulegum skoðunum sínum í vel lögfræðilega innbundinn pakka, en engu að síður er óskýrleikinn um valdheimildir forseta ekki úr lausu lofti gripinn.

Í frumvarpi Stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár er að finna ákvæði um nauðsynlegar grundvallarbreytingar hvað varðar embætti forseta Íslands. T.d. er lagt til að seta einstaks aðila í embættinu takmarkist við þrjú kjörtímabil (12 ár) og að kosningarfyrirkomulagi sé hagað á þann veg að tryggt sé að meirihluti þjóðarinnar standi á bak við kosningu forseta með hlutfallskosningu – ákvæði sem er nauðsynlegt til að tryggja valddreifingu og halda uppi virku lýðræði – sem á skortir í núverandi stjórnarskrá. Má telja þetta algjör grundvallaratriði. Að öðru leyti er forsetaembættinu markaður talsvert skýrari rammi, hvað varðar valdheimildir hans og ábyrgð, sem var niðurstaðan eftir fundi og störf innan Stjórnlagaráðs þar sem ýmis sjónarmið komu fram, þar með talin, flest þau sem hafa komið fram á undanförnum misserum. Nú er knýjandi þörf til að marka embættinu skýran ramma og kalla ég hér með eftir að Alþingi ljúki því ferli við endurskoðun stjórnarskrárinnar, sem sett var af stað þann 16. júní 2010, í kjölfar þjóðaratkvæðagreiðslu, sem halda á eigi síðar en 20. október næstkomandi. Þar með verði embætti forseta Íslands markaður farvegur sem gangi upp í samspili við aðra handhafa ríkisvalds og með því bundinn endir á þær stjórnskipulegu villigötur og óvissu sem umlykur valdsvið forsetaembættisins.